sexta-feira, 9 de abril de 2010

Constitucional - Espécies legislativas

Constitucional II
Direitos Políticos
Doutrina: Curso de Direito Constitucional – Gilmar Mendes, Inocêncio Coelho, Paulo Gustavo Gonet Branco


Igualdade do voto e sistemas eleitorais

Leis Delegadas

Entre as espécies normativas enumeradas no art 59 da CF. Figuram as leis delegadas. Por meio delas, o Chefe do Executivo exerce o poder que recebeu, temporariamente, do Legistativo, de editar normas primárias em caso específico.
A delegação legislativa é instituto de índole excepcional no quadro da tripartição de Poderes, característica que deve ser sempre levada em conta, para solução dos problemas jurídicos que a delegação legislativa pode suscitar. A CF art. 68 , submete a delegação legislativa a restrições formais e materiais.
A delegação, em primeiro lugar, deve ser solicitada pelo Presidente da República ao Congresso Nacional. A expressão solicitar indica que o Presidente da República não tem o direito à delegação, ficando a Cargo do Congresso Nacional a decisão Política de anuir ou não ao pedido.
Acendendo ao pleito, a resolução do congresso Nacional que efetua a delegação deve especificar o conteúdo da matéria entregue à disposição legislativa do Presidente e estabelecer os termos para o seu exercício (CF, art 68. par 2º. ), o que se justiça para que a delegação não se confunda com um abrir-mão da função de legislar. O congresso não autoriza plenos poderes ao Presidente, traça, antes, os padrões mínimos a serem esmiuçados na lei delegada. Dessa forma, o Congresso se mune de parâmetros para controlar objetivamente o uso da delegação que efetuou.
A delegação, não sendo tranferência definitiva de competência, há de ser transitória; por isso, quando a Constituição se refere à fixação dos termos do exercício da delegação, a expressão deve ser lida no seu significado técnico, a denotar os marcos temporais dentro dos quais o Presidente pode editar lei.
Do ponto de vista de conteúdo, o constituinte lista temas impróprios à delegação: matéria reservada a lei complementar, de competência privativa do Congresso Nacional ou de uma de suas Casas, Nacionalidade, Cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais, planos plurianuais, diretrizes orçamentárias ou orçamento, além de organização do Ministério Público, carreira e garantia dos seus membros (art 68 par 1º. E incisos).
O Presidente da República não fica obrigado a editar a lei para a qual obteve a resolução delegatória. Esta o habilita a legislar – não obriga a tanto.
Manoel Gonçalves Ferreira Filho situa três problemas interessantes, que a compreensão das características das leis delegadas auxilia a resolver. Indaga sobre a possibilidade de o Presidente editar mais de uma lei concernente à mesma matéria, e, ainda se a delegação pode ser desfeita antes do seu termo final.
À todas as questões responde afirmativamente. No primeiro caso, com base na circunstância de possuir a delegação um prazo certo, não se exaurindo, por ter sido utilizada, mas perdurando enquanto a delegação durar. Nos dois últimos casos, a resposta é positiva sempre no pressuposto de que o Congresso não perde o poder de legislar que delegou ao Presidente e pode retomar a exclusividade do seu exercício a todo instante. A delegação opera, apenas, uma “habilitação com reserva de iguais poderes.


· Lei Ordinária e Lei complementar
A lei complementar se peculiariza e se define por dois elementos básicos. Ela exige quorum de maioria absoluta para ser aprovada (art 69 CF) e o seu domínio normativo “apenas se estende àquelas situações para as quais a própria Constituição exigiu de modo expresso e inequívoco – a edição dessa qualificada espécie de caráter legislativo”.
Onde, portanto, o constituinte não cobrou a regulação de matéria, por meio de lei complementar, há assunto para lei ordinária.
Conquanto juristas de nomeada entendam haver hierarquia entre lei ordinária e lei complementar, melhores razões parecem assistir a Michel Temer, quando aponta que “não há hierarquia alguma entre lei complementar e a lei ordinária. O que há são âmbitos materiais diversos atribuídos pela CF a cada uma dessas espécies normativas.
A lei ordinária que destoa da lei complementar é inconstitucional por invadir âmbito normativo que lhe é alheio, e não por ferir o princípio da hierarquia das leis.l por outro lado, não será inconstitucional a lei ordinária que dispuser em sentido diverso do que estatui um dispositivo de lei complementar que não trata de assunto próprio de lei complementar.
O dispositivo da lei complementar, no caso, vale como lei ordinária. Nesse sentido é a jurisprudência do STF.


· Medidas Provisárias

O constituinte também situou entre as espécies normativas a medida provisória, pela qual o Presidente da República elabora atos normativos primários.

Notícia de História

Os constituintes de 1988 sentiram a necessidade de permitir ao Presidente da República a edição de medidas com força de lei, para atender a necessidades urgentes e relevantes, garantindo porém a participação mais atuante do legislativo. Conceberam a medida provisória. Nas eleições italianas as medidas provisórias são adotadas em casos extraordinários de necessidades e urgência, devendo ser, imediatamente, comunicados ao parlamento, que é convocado se não estiver reunido. O decreto-lei perde efeito se não convertido em lei no prazo de sessenta dias da sua publicação. Admite-se nesse caso, que a Câmara possa regular, por lei, as relações jurídicas surgidas com base no decreto não convertido em lei.
Algumas diversas soluções italianas foram aproveitadas pelo constituinte originário ao cuidar das medidas provisórias. Por força da Emenda Constitucional n. 32, 2001 o instituto da medida provisória recebeu novo tratamento. Diversos traços dos contornos jurisprudenciais que conformaram o instrumento da medida provisória desde o advento da constituição foram consolidados na Emenda. Esta também se mostrou sensível a algumas postulações doutrinárias, inovando, de outro lado, em certas soluções. A emenda foi esperada longamente. Vinha sendo discutida desde 1997 e enfrentou diversas oposições circunstancias à sua votação. Foi promulgada, afinal, em, 11 de setembro de 2001.


Notícia de História


A constituição cuida das medidas provisórias, enfatizando a sua índole normativa emergencial, como se percebe do caput do art 62. De outro lado, se ela não for aprovada no prazo constitucional, pelo legislativo, perde a sua eficácia desde a edição (art 62 par 3º.). Ostenta, portanto, caráter provisório e resolúvel. Á medida trata-se de uma “Lei sob condição resolutiva”.


Efeitos

A medida provisória produz, ao ser editada, dois efeitos básicos: inova a ordem jurídica imediatamente, e provoca o Congresso Nacional a Deliberar sobre o assunto. Daí ser apontado que, a par da natureza de ato normativo primário, “em determinado sentido, reveste-se a medida provisória, também, do caráter de projeto de lei ou proposição legislativa de iniciativa do Poder Executivo”. Esse aspecto torna saliente uma limitação de conteúdo à medida provisória que não está especificada no texto constitucional. Não será cabível regular por medida provisória matéria que a Constituição reserva à iniciativa legislativa exclusiva de outro poder que não o Executivo.
Enfatize-se, de toda a sorte, que o fato de produzir efeitos normativos imediatamente não permite confundir a medida provisória com o mero projeto de lei. Por isso também, se o Presidente da República pode retirar do Congresso Nacional um projeto de lei que para ali encaminhou, não o pode fazer com relação à medida provisória.

Conceitos de Medida Provisória

Em resumo, as medidas provisórias são atos normativos primários, sob condição resolutiva, de caráter excepcional no quadro da separação dos poderes, e, no âmbito Federal, apenas o Presidente da República conta o poder de editá-las. Ostentam nítida feição cautelar. Embora produzam o efeito de concitar o Congresso a deliberar sobre a necessidade de converter em norma certo trecho da realidade social, não se confundem com meros projetos de lei, uma vez que desde quando editadas já produzem efeitos de norma vinculante.

Pressupostos da Medida Provisória

São pressupostos formais das medidas provisórias a urgência e a relevância da matéria sobre que versam, requisitos comuns às medidas cautelares em geral. Para que se legitime a edição da medida provisória, há de estar configurada uma situação em que demora na produção da norma possa acarretar dano de difícil ou impossível reparação para o interesse público.

Apreciação dos Pressupostos da urgência e da relevância.

Esses dois pressupostos estão submetidos à apreciação política do Presidente da República, que goza de larga margem de apreciação sobre a sua ocorrência. O juízo do Presidente da República, porém, está sujeito ao escrutínio do Congresso Nacional, que deve rejeitar a medida provisória se vier a entendê-la irrelevante ou não urgente. No par 5º. , art 62 da CF está estabelecido que, antes de decidir sobre o mérito da medida provisória – vale dizer, antes de o Poder Legislativo anuir ou não à disciplina constante do texto da medida provisória - , o Congresso deverá analisar os seus pressupostos constitucionais, entre os quais se contam os requisitos da urgência e da relevância.
Existe indagação se há espaço para que também o Judiciário exerça crítica sobre a avaliação do Presidente da República e do Congresso Nacional. Sobre a Carta atual, porém, e desde o julgamento da liminar na ADI 162, e esse entendimento da participação do judiciário. Em 1989, a jurisprudência do STF sofreu alteração para admitir que esses pressupostos não são totalmente alheios à crítica judiciária. Em 1998, porém, ocorreu a deaprovação pela falta do pressuposto formal.

As limitações de conteúdo à medida provisória

- Direito político: a E/C 32/2001 proibiu expressamente o uso de medida provisória para o tratamento de assunto relativo a nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral. O tema nacionalidade já está em grande parte encerrado na constituição. O termo cidadania significa direito de participação da vontade política do Estado e o controle da Administração, por meio, sobretudo, do voto, da ação popular e do Direito de petição. Esses assuntos tornam-se alheios ao domínio das medidas provisórias. Da mesma forma, não se poderão regular pleitos eleitorais por meio desse instrumento normativo. Previnem-se óbvios incovenientes. A proibição consta do art. 62, parag 1º. , I a CF.
- Medida Provisória e organização do Ministério Público e do Judiciário.

A proibição do art 62 parag 1º., I, c da CF espelha proibição idêntica do trato de assunto relacionado com a Organização do Ministério Público e do Judiciário, à disciplina das carreiras e garantias de seus membros pro meio de lei delegada (em que também o Presidente da República edita ato normativo primário, fazendo as vezes de legislador). A organização do Ministério Público da União e da magistratura, ademais, é assunto de lei complementar, já estando sob a proibição do art 32 par. 1º., III da CF. Fica expressa, de toda sorte, a importância acordada ao tema, que diz com as condições para a atuação independente do Parquet e da judicatura.

- Medida Provisória e Leis Orçamentárias:

Antes da Emenda, outra limitação vinha sendo indicada, embora, por questões técnicas, ainda não houvesse sido sancionada pelo Supremo Tribunal Federal. Adverte o Ministro Sepúlveda pertence que a exigência constitucional de autorização legislativa para ato do Executivo não pode ser suprida por ato do próprio Executivo, ainda que, com força de lei, concluindo que as leis orçamentárias, “constituindo manifestações típicas do poder de controle do Congresso Nacional sobre a administração (...) são logicamente incompatíveis coa a sua antecipação por medida provisória.”
As considerações foram encampadas pelo constituinte, que em 2001 proibiu medida provisória sobre planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art.167, par. 3º. (CF, ART 64 parag 1º. I, d).
O Supremo Tribunal concedeu medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade, censurando a edição de medida provisória que criava crédito orçamentário, em desarmonia com os pressupostos para tanto disciplinados no art. 167, parag 3º. Da CF.
“Além dos requisitos de relevância e urgência (art. 62), a Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Ao contrário, do que ocorre em relação aos requisitos de relevância e urgência (art 62), que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da República, os requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, par 3º.) recebem densificação normativa da Constituição. Os conteúdos semânticos das expressões “guerra”, “comoção interna” e calamidade pública constituem vetores para interpretação/aplicação do art 167, para. 3º. C/C o art 65 para 1º. Inciso I, alínea d da CF.
“Guerra”, “comoção interna” e calamidade pública são conceitos que representam realidades ou situações fáticas de extrema gravidade e de consequências imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas singulares e extraordinárias. A leitura atenta e análise interpretativa do texto e da exposição de motivos da MP N. 405/2007 demonstram que os créditos abertos são destinados a prover despesas correntes, que não estão qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência. A edição da MP no. 405/2007 configurou um patente desvirtuamento dos parâmetros constitucionais que permitem a edição de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários.

- Medida Provisória e Lei Complementar:

Quando a Constituição situa uma matéria no âmbito normativo das leis complementares, visa a que o assunto seja objeto de ponderação mais acentuada e que a deliberação ostente maior grau de legitimindade política, daí cobrar o quorum qualificado. Esse propósito não se compatibiliza com a normatização do tema por meio de medida provisória, em que, evidentemente, não há cogitar de quorum pra a sua edição.
O inciso III do par. 1º. Art. 62, surgido da EC 32/2001 explicitou a proibição de edição de medida provisória em matéria de lei complementar. Podemos encontrar também estabelecidas à legislação, pelo Presidente da República, por meio de leis delegadas (CF, art 68, parág. 1º. E incisos I a III).

- Direito Processual e Direito Penal:

A emenda proibiu medida provisória em matéria de direito processual (penal e civil). Da mesma forma, a emenda Constitucional n. 32/2001, tornou inviável a edição de medida provisória em qualquer assunto de direito penal. Hoje, o art 62, par. 1º., I, b da CF veda a edição de medida provisória sobre toda matéria relativa a “direito penal, processual penal e processual civil”.

- Medida provisória e Confisco de Poupança:

O trauma gerado pelo congelamento de ativos financeiros em 1990, por meio da medida provisória, inspirou a proibição a que tal instrumento normativo seja editado para “a detenção ou sequestro de bens, poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro” (art. 62 II da CF).

- Medida provisória e Projeto de lei já aprovado pelo Congresso Nacional:

Art. 62 par. 1º. , IV CF veda a edição de medida provisória sobre matéria “já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República”. A manifestação da vontade do legislativo, portanto, impõe-se ao Presidente durante o período de que dispõe para a Sanção ou Veto.
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