Constitucional - Processo Legislativo

Constitucional II
Direitos Políticos
Doutrina: Curso de Direito Constitucional – Gilmar Mendes, Inocêncio Coelho, Paulo Gustavo Gonet Branco


PROCESSO LEGISLATIVO

A Iniciativa

O Processo legislativo tem início quando alguém ou algum ente toma a iniciativa de apresentar uma proposta de criação de novo direito. O projeto de lei deve ter início na Câmara dos Deputados, se não resulta de iniciativa de Senador ou de Comissão do Senado.

§ Iniciativa Comum:
A iniciativa é dita comum (ou cocorrente) se a proposição normativa puder ser apresentada por qualquer membro do Congresso Nacional ou por Comissão de qualquer de suas Casas, bem assim pelo Presidente da República e, ainda, pelos cidadãos, no caso da indiciativa popular (CF, ART 61, Par. 2º. ). A iniciativa é comum para as proposições em que o constituinte não tenha restringido o âmbito da sua titularidade.

§ Iniciativa Reservada:
Em algumas hipóteses, a Constituição reserva a possibilidade de dar inicio ao processo legislativo a apenas algumas autoridades ou órgãos. Fala-se, então, em iniciativa reservada ou privativa. Como figuram hipóteses de exceção, os casos de iniciativa reservada não devem ser ampliados por via interpretativa.
A iniciativa privativa visa subordinar ao seu titular a conveniência e oportunidade da deflagração do debate legislativo em torno do assunto reservado.

§ Iniciativa privativa de órgãos do Judiciário:
A Constituição cuida de iniciativa privativa de tribunais. É da iniciativa reservada do Supremo Tribunal Federal a Lei complementar sobre o Estatuto da Magistratura (CF art 93). Os tribunais tem competência privativa, nos termos do art. 96, I d, para propor a criação de novas varas judiciárias.
É, igualmente, da iniciativa privativa do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e dos Tribunais de Justiça propor a alteração do número de membros dos Tribunais inferiores, a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízes que lhe forem vinculados, sem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes, inclusive dos Tribunais inferiores, onde houver, a criação ou extinção dos tribunais inferiores, e a alteração da organização e da divisão judiciária (CF, ART 96, I).
§ Iniciativa privativa do Ministério Público:
O art. 127, par. 2º. Da CF defere ao Ministério Público a iniciativa para propor ao Poder Legislativo a criação e a extinção de seus cargos e serviços auxiliares, bem assim a política remuneratória e aos planos de carreira.

No art. 128 par 5º. CF faculta ao chefe do Ministério Público a iniciativa de Lei complementar que estabelece a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público. É de notar que, pelo art 61, parag 1º., II, d, o constituinte reserva ao Presidente da República a iniciativa de lei sobre organização do Ministério Público. O STF reconheceu a impropriedade terminológica, mas conciliou os dispositivos, entendo que, no caso, “essa privatividade” (da iniciativa do Presidente da República) só pode ter um sentido, que é o de eliminar a iniciativa parlamentar.


§ Iniciativa privativa da Câmara dos deputados, do Senado e do Tribunal de Contas:
A Câmara dos Deputados e o Senado Federal tem a iniciativa privativa para leis que fixem a remuneração dos servidores incluídos na sua organização (arts, 51, IV e 52, III).
TCU-art. 96 – tb órgãos do Judiciário. Tem a iniciativa para apresentar projeto de lei visando a dispor sobre a sua organização administrativa, criação de cargos e remuneração de servidores, fixação de subsídio dos membros da Corte.

§ Iniciativa privativa do Presidente da República:
O art. 61, par. 1º. , I e II, da Constituição elenca assuntos da iniciativa privativa do Presidente da República, que abrange leis que fixem ou modifiquem os efetivos das forças armadas; que disponham sobre criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, que versem sobre organização adm. E judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos territórios; que cuidem dos servidores públicos da União e territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; que estabeleçam a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos territórios; que fixem a criação e extinção de Ministérios e órgãos da Administração Pública, observado o disposto no art. 84, VI, que cogitem dos Militares da Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.
Quis o Constituinte e que temas relacionados ao regime jurídico de Servidores públicos, civis e militares, estivessem subordinados à iniciativa de lei reservada ao Presidente da República. Da mesma forma, deve ter origem no Executivo lei que dispõe sobre a existência de órgãos da Administração.
Desse modo, leis de aumento de vencimento ou de criação de vantagens somente podem resultar da iniciativa do chefe do Executivo.
A CF art. 84, XXIII e 165, reserva tb ao Presidente da República a iniciativa de leis no âmbito orçamentário (plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais). Trata-se de iniciativa reservada e vinculada, já que a apresentação da proposta é obrigatória. Matéria tributária não se insere no âmbito da iniciativa reservada do Presidente da República. O art. 61 parag 1º., II, b fala em matéria tributária, mas aquela relacionada aos territórios apenas. A lei que concebe benefício tributário, assim, não é da iniciativa reservada do Chefe do Executivo, não cabendo cogitar, aqui, de repercursão no orçamento dela decorrente, já que “a iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa.
Configura usurpação de iniciativa reservada a lei surgida a partir de proposta de parlamentar que, embora não descipline assunto sujeito à reserva de iniciativa do Chefe do Executivo, fixa um prazo para o exercício dessa iniciativa.


§ Discussão:

Depois de apresentado, o projeto é debatido nas comissões e nos plenários das Casas Legislativas. Podem ser formuladas emendas (proposições alternativas) aos projetos. A emenda cabe ao parlamentar e, em alguns casos, sofre restrições.
Não se admite a proposta de emenda que importe aumento de despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República e nos projetos sobre organização dos Serviços administrativo da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público (CF ART 63 E incisos). Assim, não se impede a emenda em casos de iniciativa reservada, mas a emenda estará vedada se importar incremento de dispêndio.
Nos casos de leis que cuidam de matéria orçamentária, é também possível a emenda parlamentar, mas com certas ressalvas. Nas leis de orçamento anual, as emendas devem ser compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. Devem, ainda, indicar os recurrsos necessários para atendê-las, por meio de anulação de outras despesas previstas no projeto. Não podem ser anuladas despesas previstas para dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal, nos termos do art. 166 parag. 3º. CF o parag. 4º. Do mesmo dispositivo cobra a compatibilidade da emenda ao projeto de diretrizes orçamentárias com o plano plurianual.
O STF entendeu que, a par dessa limitação expressa do direito de emendar projeto da iniciativa reservada do Chefe do Executivo, outra mais deve ser observada, por consequência lógica do sistema a emenda deve guardar pertinência com o projeto de iniciativa privativa, para previnir a fraude a essa mesma reserva.
Se a matéria é da iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo, não se tem aceito que o Legislativo, mesmo invocando o postulado Constitucional da isonomia, estenda a outros grupos de servidores vantagem que foi concebida paa apenas determinada carreira.

§ Votação - este será completado em breve e estará no ar.